Stap 3: Inventarisatie

Maak een systematische diagnose van wet- en regelgeving, financieringssysteem en praktijk voor scholen en ouders. Zijn er bepalingen die inclusie ondersteunen? Of omgekeerd, zijn er wetten en regelingen die in hun uitkomsten strijdig zijn met de bedoelingen van artikel 24 van het VN-verdrag inzake personen van mensen met een handicap?

Zo’n inventarisatie kan lastig lijken. De wet- en regelgeving in het onderwijs is omvangrijk en ingewikkeld. Bedenk echter dat veel kennis over regels die inclusie hinderen of bevorderen al beschikbaar is bij onderwijs- en ouderorganisaties. Er is echter al veel onderzoek gedaan naar onderwijsregelgeving en de effecten ervan op inclusie en veel organisaties kunnen hun ervaringen uit de praktijk vertellen.

 Zo verzamelt het Steunpunt Onderwijs NSGK ervaringen van ouders en scholen op dit terrein. Scholen en ouders die stappen hebben gezet richting inclusie, kunnen vertellen welke regels hielpen en welke regels hen in de weg zitten.

Recent kwamen bijvoorbeeld scholen in de problemen die speciaal en regulier onderwijs in één schoolgebouw gingen aanbieden en daarbij leerling groepen wilden mengen, zoals bijvoorbeeld in Venlo gebeurt.  Formeel mag dat mengen niet, als niet meer duidelijk is voor welke leerling wel of niet specifieke ondersteuning en financiering is aangevraagd. Omdat steeds meer scholen dat toch willen doen, kwam het ministerie van onderwijs met een experimenteerregeling.

In andere situaties doemen problemen met regelgeving op die gebaseerd zijn op foutieve interpretatie van regelgeving. Een voorbeeld is de ‘diploma-eis’ in voortgezet onderwijs. Middelbare scholen geven soms aan dat het wettelijk niet zou zijn toegestaan om leerlingen met een verstandelijke beperking te accepteren. Ze zouden leerlingen moeten weigeren die het diploma-niveau niet zouden kunnen halen. Dat is niet juist. De laagste instroom in het VMBO geldt wettelijk gezien als voorbereidend beroepsonderwijs en daarvoor geldt geen wettelijk instroom of uitstroomniveau. Alle ander middelbaar onderwijs (MAVO, HAVO en VWO) mág instroomeisen stellen, maar is dat niet wettelijk verplicht. 

Een ander voorbeeld is de wettelijke regel die stelt dat een school alleen financiering krijgt voor een leerling indien die leerling minimaal 50% van de onderwijstijd onderwijs volgt. In de praktijk leidt dat ertoe dat leerlingen die bijvoorbeeld vanwege prikkelgevoeligheid vaak de groepsles uitgaan, geweigerd worden omdat ze de 50% niet meer zouden halen. Of het misverstand dat leerlingen met een ernstige verstandelijke beperking op zo’n laag niveau functioneren dat ze het niveau van de groepslessen in speciaal onderwijs niet halen. In beide situaties geldt dat de uitsluiting van de leerling is gebaseerd op een te nauwe interpretatie van wat ‘les’ is of “onderwijs’. Lessen kunnen zo worden aangepast dat de leerlingen erbij kunnen blijven.

Lees hieronder verder door op de + achter de kopjes te klikken.

Onderzoeken

Het platform In1school heeft sinds 2015 een lange serie onderzoeken gepubliceerd naar de relatie tussen onderwijswetgeving in Nederland en internationale verdragen en jurisprudentie. Ook publiceerde In1school onderzoek naar de effecten van de ingevoerde passend onderwijswetgeving, en de hervorming van zorgwetgeving (AWBZ naar jeugdzorg/Wet langdurige Zorg). Er is onderzoek beschikbaar in het evaluatieprogramma Passend Onderwijs, de Algemene Rekenkamer en de Onderwijsraad.

In het meest recente onderzoek in de reeks van In1school concluderen mr. drs. J.H. Kruseman en Prof. mr. C.J. Forder dat het Nederlandse onderwijssysteem nog ver af staat van inclusie, omdat het een systeem van aparte speciale scholen in stand houdt. De segregatie is onderdeel van de onderwijswetten en zelfs van de Wet gelijke behandeling van mensen met een handicap en chronische ziekte. Klik hier voor een discussie daarover met prof Prof.dr Paul Zoontjens, hoogleraar onderwijsrecht Tilburg.

Een andere kijk op passend onderwijs

Bij de inventarisatie van de wet- en regelgeving is het van belang om een andere ‘bril’ op te zetten. Het gaat erom dat scherp wordt geanalyseerd wat nodig is voor inclusie zonder te blijven hangen in wat ‘haalbaar’ lijkt. Om duidelijk te maken wat we bedoelen, is het goed te kijken naar de parlementaire discussie over passend onderwijs. In dat kader is door de regering (kabinet en parlement) aandacht besteedt aan de vraag of het mogelijk en wenselijk is om algemene inclusie te bewerkstelligen. De conclusie in dat debat is doorgaans dat speciaal onderwijs nodig blijft, omdat het niet voor alle kinderen mogelijk zou zijn naar een reguliere school te gaan en niet alle ouders dat wensen.

Voor zover ouders wél kiezen voor inclusie is er recht op redelijke aanpassingen vastgelegd om inclusie mogelijk te maken en discriminatie op grond van handicap is formeel verboden (beide via de Wet Gelijke Behandeling op grond van chronische ziekte en handicap). Tegelijkertijd wordt er niet gemorreld aan de praktijk bij scholen om leerlingen op ‘geschiktheid’ voor een opleiding te testen.

Het gaat om kernelementen van pasend onderwijs: speciale scholen worden in stand gehouden, ouders/leerlingen mogen zelf kiezen, er is recht op redelijke aanpassing en scholen mogen selecteren op geschiktheid. Is dit systeem van passend onderwijs voldoende om inclusie te bevorderen of niet?

Bij het beantwoorden van die vraag is een oordeel van het Europees Comité voor het Sociaal Handvest van belang. Dat comite velde  in 2018 het oordeel dat de Vlaamse  regering veel tye weinig conjcrtete inspanignen levert om inclusie in het onderwijs te bevorderen.

Er is in Vlaanderen, net als in Nederland, recht op het kunnen kiezen voor regulier onderwijs, er is ook recht op een redelijke aanpassing. In de praktijk hebben ouders daar niets aan, omdat de staat niet zorgt voor bredere algemene toegankelijkheid van gebouwen, lesmateriaal en methoden. Een aanpassing voor een leerling wordt in die situatie vaak als te ingrijpend beoordeeld. Ook stellen Vlaamse scholen geschiktheidseisen stellen waardoor met name kinderen met een verstandelijke beperking worden afgewezen. Het oordeel van het Europees Comité voor het Sociaal Handvest neemt in de afweging mee dat, voor zover de Vlaamse regering inclusie beoogt, het resultaat niet in de cijfers zichtbaar is. Het Comite baseerde de uitspraak op een inventarsiatie van beleid en uitkomsten daarvan van de Belgische belangenorganisatie van mensen met een handicap GRIP.

Inventariseer beleidsuitkomsten

Het oordeel van het Europees Comité is relevant voor de inventarisatie van Nederlands beleid. Het is mooi als er een discriminatieverbod is en een recht op redelijke aanpassing, maar zijn er daarnaast beleidsbepalingen en praktijken die daartegenin werken (denk aan geschiktheidseisen die scholen stellen, het recht van scholen een leerling te weigeren als de aanpassing onredelijk wordt bevonden)?

Uitkomsten van beleid moeten ook worden geïnventariseerd. Hoe pakken de oordelen van de Geschillen Commissie Passend Onderwijs en van het College voor de Rechten van de Mens uit? Hoe interpreteert de Commissie en het College de wetsbepalingen? Kijk ook naar de cijfers. Hoe staat het bijvoorbeeld met de instroom in speciale scholen.

inventarisatie op lokaal niveau

Op lokaal niveau kan bij de inventarisatie van relevante regelingen worden gekeken naar de gemeentelijke regelingen die inzet van Jeugdzorg, WMO, Participatiewet, leerlingvervoer en onderwijshuisvesting regelen. Is vastgelegd in die regelingen dat inclusie in het onderwijs het doel is? Zijn er bepalingen die inclusie tegenwerken (wordt leerlingvervoer bijvoorbeeld alleen toegekend in speciaal onderwijs)?

Inventariseer zo mogelijk ook beleidsplannen van de samenwerkingsverbanden. Is er formeel streven naar inclusie? Wat is vastgelegd bij samenwerkingsverbanden over het aandeel kinderen in speciaal onderwijs? Wat is het effect van financieringsregels voor schoolgebouwen? Is het faciliteren van inclusie in het onderwijs onderdeel van het schoolhuisvestingbeleid?

Zet ook lokaal cijfers op een rij: hoeveel leerlingen zijn uitgesloten van onderwijs (vrijstellingen op basis van leerplichtwet artikel 5a; de stand in 2017 was landelijk 5736 kinderen).  Per gemeente wordt het aantal vrijgestelde kinderen geregistreerd door de afdeling leerplicht. Hoeveel leerlingen gaan naar speciaal onderwijs (de stand in 2017 landelijk ruim 70.000 en de instroom bij jonge kinderen stijgt weer). Hoeveel aparte scholen zijn er voor speciaal onderwijs? Is het aandeel speciaal onderwijs boven of onder het landelijke gemiddelde (de dienst uitvoering Onderwijs DUO kan de cijfers per samenwerkingsverband leveren).

gebruik de checklist

Neem de checklist inclusief onderwijs in de hand en maak een inschatting van de huidige gemiddelde schoolpraktijk. Inclusief onderwijs veronderstelt meer dan het toelaten van kinderen met een beperking in de reguliere school en het regelen van toegankelijk van de gebouwen. De praktijk in de klas moet worden ingesteld op lesgeven in groepen waarin de verschillen in leerniveaus en leerstijl tussen kinderen groot kunnen zijn. Leerkrachten kunnen dat alleen waarmaken als ze tijd, ruimte en geld krijgen om hun professionele vaardigheden te vergroten (scholing, tijd voor scholing en tijd voor onderling werkoverleg). Ook is meer menskracht nodig in de klas (gespecialiseerde ondersteuners erbij). De rol van leerkrachten is cruciaal bij inclusie.

Beleidsmakers op vooral landelijk niveau kunnen inventariseren wat er nodig is om leerkrachten hun nieuwe rol goed te laten vervullen. Ze kunnen bijvoorbeeld op landelijk niveau inventariseren (via hogescholen en brancheorganisaties) wat er aan informatie is over initiële scholing en nascholingsprogramma’s en de gerichtheid daarin op inclusie.

Leerkrachten klagen over toenemende werkdruk. Waar kan dat aan liggen? Onderzoek of klassen gemiddeld groter worden in regulier en in speciaal onderwijs. Komt het geld dat we aan onderwijs besteden meer of minder terecht op de werkvloer of gaat een groter deel op aan management? Uit onderzoek is al gebleken dat het gevoel toenemend belast te worden, níet komt omdat er na invoering van passend onderwijs méér kinderen met beperkingen in de gewone klas zijn.

Inventariseer met brancheorganisaties of meer kennis beschikbaar is hoe werkdruk effectief kan worden verlicht.

Onderzoek wat scholen nodig hebben om inclusief beleid te voeren. Aan welke kennis is behoefte en welke mogelijkheden zijn er op landelijk niveau om te bevorderen dat de kennis beschikbaar komt voor scholen, leerkrachten en ouders? Lokale beleidsmakers kunnen bij scholen in hun gebied navragen wat ze denken nodig te hebben om meer inclusief te werken.

Onderzoek wat ouders belangrijk vinden in onderwijs voor hun kinderen met een beperking en welke motieven ze hebben om te kiezen voor regulier of speciaal onderwijs? Welke dromen en welke angsten leven er onder deze groep ouders als het om onderwijs gaat? Wat willen ouders geregeld zien in een inclusief onderwijssysteem?

Onderzoek waarom ouders kozen voor leerplichtontheffingen voor kinderen met meervoudige beperkingen. Was het echt een keuze of konden hun kinderen niet terecht op een school? Inventariseer wat er voor deze ouders en hun kinderen kan worden geregeld om te zorgen dat zij wél naar een school kunnen gaan. Zulk onderzoek kan zowel op landelijk niveau als op lokaal niveau. De gemeente Rotterdam heeft Mee Rotterdam in 2016 bijvoorbeeld gevraagd alle ouders van kinderen jonger dan 12 jaar die op een orthopedagogisch centrum zijn geplaatst, te benaderen met de vraag of ze onderwijs wilden voor hun kind. Een groot deel van die ouders wilden graag dat hun kind naar een school zou gaan.

Onderzoek ook de aspiratie van jongeren met een beperking die de overstap maken van school naar werk. Ondersteunt het gemeentelijk beleid alle jongeren met een ernstige beperking bij stages en de overstap naar betaald werk in het lokale bedrijfsleven?

De financiën

Ga na hoe de geldstromen lopen. Hoe wordt het bestaande budget voor ondersteuning van leerlingen met een beperking ingezet? Onderzoek hoe in de financieringssystematiek prikkels ingebouwd kunnen worden die inclusie bevorderen en ertoe leiden dat geld voor ondersteuning terecht komt bij leerkrachten in de klas. Realiseer je hoe het huidige financieringssysteem voor

overgedragen aan samenwerkingsverbanden (SWV-en). Voor elke leerling is een vast bedrag beschikbaar (basisbekostiging à 5300 euro voor basisonderwijs en 6400 voor voortgezet onderwijs). Elke school, regulier of speciaal, krijgt dat geld per ingeschreven leerling. Daarnaast krijgt het SWV een budget voor ondersteuning van leerlingen met een beperking. Van dat budget moet een extra bedrag verplicht worden overgemaakt aan speciale scholen voor elke leerling die daar staat ingeschreven. De hoogte van dat bedrag is afhankelijk van de intensiteit van de ondersteuningsbehoefte. Het SWV beoordeelt of een leerling naar een speciale school mag gaan (door middel van een Toelaatbaarheidsverklaring, TLV), bepaalt de intensiteit van de ondersteuning (licht, midden of zwaar) en maakt het geld dat daarbij hoort over naar de speciale school.

Voor een leerling in speciaal basisonderwijs betaalt het SWV bovenop de basisbekostiging van 4269 euro (prijspeil 2016) 8237 euro per schooljaar voor een ZMLK-leerling (Downsyndroom of een leerling met autisme bijvoorbeeld), 14406 euro voor een leerling met een lichamelijke beperking en voor een leerling met meervoudige beperkingen. De bedragen voor middelbaar onderwijs zijn: Leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) en Praktijkonderwijs 4275 euro, voor leerlingen met een verstandelijke beperking of autisme e.d. 9163 euro, voor een leerling met een lichamelijke beperking 16260 euro en voor een leerling met meervoudige beperkingen 20223 euro.

Als alle TLV-budgetten door het SWV zijn uitgekeerd voor leerlingen op speciale scholen, resteert een budget dat wordt gebruikt voor ondersteuning op de reguliere scholen. Hoe dat resterend budget wordt uitgekeerd is afhankelijk van wat het bestuur van het SWV beslist. Wordt het geld gebruikt voor ambulante ondersteuning en/of voor zorgarrangementen? Of wordt het geld gebruikt om simpelweg uit te keren aan de scholen, los van de vraag of die scholen veel of weinig leerlingen met een beperking hebben?

Het systeem beoogt samenwerkingsverbanden te prikkelen om de instroom in speciaal onderwijs af te remmen. Immers, hoe minder verwijzingen, hoe minder het SWV moet betalen per leerling op speciaal onderwijs en hoe meer budget resteert voor gewone scholen. De prikkelsystematiek werkt echter verre van optimaal. In de praktijk nemen afzonderlijke scholen het besluit om een leerling te verwijzen naar speciaal onderwijs en de financiële last van doorverwijzing drukt op alle scholen gezamenlijk. Puur financieel geredeneerd is het nadelig voor een school om een leerling met een beperking binnen te houden (want dan moet het investeren in ondersteuning) terwijl een verwijzing naar speciaal onderwijs de verwijzende school vrijwel niets kost.

In samenwerkingsverbanden kan de afspraak worden gemaakt om scholen op schoolniveau af te rekenen op percentage verwijzingen. Dan kost het de school direct geld per verwijzing. Daar hoort dan bij dat de school een budget gelijkwaardig aan dat van de speciale school zou krijgen (zie bovenstaande bedragen) als de school de leerling binnenboord houdt.

Inzet zorggelden

Bij de inventarisatie van financiën is het nuttig ook te kijken naar inzet van zorggelden. Hoeveel kinderen in de leerplichtige leeftijd zijn geïndiceerd voor jeugdzorg en hoeveel budget is daarmee in de gemeente gemoeid? Hoe en op welke plekken wordt jeugdzorg ingezet? Met welke partijen wordt samengewerkt? Is medewerking aan inclusief onderwijs onderdeel van de aanbestedingsvoorwaarden voor jeugdzorgorganisaties?

Scholen worden niet geacht medische zorg of persoonlijke zorg te financieren voor kinderen met een beperking. Dat wordt in principe betaald vanuit wijkverpleging (voor medische zorg) of vanuit Jeugdwet of de Wet Langdurige Zorg. Landelijk zijn daarvoor miljarden beschikbaar. Per kind omgerekend zijn de budgetten hoger dan voor directe onderwijstaken beschikbaar is. Voor een kind met een meervoudige beperking dat fulltime in een kinderdagcentrum verblijft is 45.000 euro beschikbaar. De zorg (en dus dat budget) mag in principe óók op school worden verstrekt. Ook jeugdzorg kan worden ingezet op school op voorwaarden die de gemeenteraad bepaalt. Jeugdzorg budgetten kunnen lager zijn per kind in vergelijking met medische/persoonlijke zorg budgetten. Vanuit zorgbudgetten kunnen begeleiders in de klas worden betaald die toezicht houden, begeleiden bij ingewikkeld gedrag of persoonlijke verzorging bieden.

Volgende stap: Actieplan.