Verslag expert meeting inclusief onderwijs als mensenrecht

In 2016 ratificeerde Nederland het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (IVRPH). Welke gevolgen heeft dit verdrag voor het Nederlandse onderwijsrecht? Daarover gingen we in gesprek met vooraanstaande onderwijs- en mensenrechtenjuristen tijdens onze expert meeting op 27 maart. We geven hier een korte samenvatting van deze meeting:

Opening door NSGK Directeur Henk Willem van der Laan

NSGK stond bijna 70 jaar geleden aan de basis van het speciaal onderwijs, met bijvoorbeeld de oprichting van de eerste Mytylschool in Amsterdam. Nu staat NSGK voor een inclusieve samenleving – niet apart, maar samen. Met In1School pioniert de NSGK opnieuw. Onderwijs in de buurt niet alleen als ideaal maar ook als recht. Hier tegenover staat een ‘taaie werkelijkheid’ – sommige partijen zijn sceptisch en grote instellingen zijn moeilijk te veranderen. De ‘Zo kan het ook scholen’ laten zien dat het wel mogelijk is.

Inleiding door dagvoorzitter Prof. Dr. Fons Coomans (UNESCO Chair Universiteit Maastricht)

Het recht op onderwijs wordt sinds de Universele Verklaring van de mens ( Art 26, 1948) als mensenrecht gezien. Dit is niet zo van zelfsprekend voor mensen in Nederland, waar onderwijs eerder breed geaccepteerd wordt als een sociale verworvenheid dan als een recht. Op internationaal vlak is dit recht opgenomen in meerdere verdragen, om te beginnen in 1950 met het Europees verdrag voor de rechten van de mens. Sinds 1994 wordt in ‘soft law’ het recht op onderwijs voor leerlingen/studenten met een beperking gezien als een recht op inclusief onderwijs (Salamanca verklaring), met een aanbeveling om systemen van speciaal onderwijs om te vormen naar systemen van inclusief onderwijs. In 2006 werd het recht op inclusief onderwijs en de verplichting op Staten om onderwijssystemen om te vormen tot inclusieve systemen opgenomen in een verdrag, het VPRH. Dit verdrag is sinds juli 2016 bindend in Nederland. Sinds invoering van het Kinderrechtenverdrag (IVRK, 1987)) zie je een kentering naar de rechten van het kind, en wordt het kind een zelfstandige drager van rechten en plichten.

Uit de verdragen vallen twee aspecten van het recht op onderwijs op: 1) dat het een recht is waarop een beroep gedaan kan worden en 2) keuzevrijheid van ouders. Ook is er een verplichting uit het internationaal recht dat het onderwijs zich moet aanpassen aan de behoefte van de leerling, algemene richtlijnen zijn niet voldoende (verplichting van acceptability en adaptability). Ook onder doeleinden van het onderwijs is het opvoeden tot tolerante burgers verplicht.

Vraag: voldoet het Nederlandse stelsel aan de internationale verplichtingen? Bij de verdragen voor specifieke doelgroepen (kinderen, vrouwen en nu mensen met een beperking) is het moeilijker. Vereist is “dynamisch perspectief” op het recht op onderwijs. Steeds meer eensgezindheid over burgerrechtenmodel van rechten: Burgers zijn dragers van rechten en Staten zijn dragers van verplichtingen. De beginselen van het mensenrechten model zijn: Menselijk waardigheid is de basis; insluiting in plaats van uitsluiting; non-discriminatie.

Presentatie van rapport Prof.dr. Caroline Forder en mr. Jeannette Kruseman (beide ook advocaten)

In afwisseling en aan de hand van PowerPoint sheets (reeds gestuurd aan deelnemers Expertmeeting) presenteerden beide sprekers een overzicht van hun rapport, om te beginnen met de ontstaansgeschiedenis van Artikel 24 IVRPH, wat op het mensenrechten model gebaseerd is. De IVRPH introduceert een nieuw criterium voor het beoordelen van ongeoorloofde discriminatie. Bij de beoordeling of een aanpassing doeltreffend is, hoort ook de vraag of de aanpassing bijdraagt aan de doelstelling om discriminatie tegen te gaan en een inclusief systeem te bevorderen. Dit betekent dat het individuele geval in een bredere context geplaatst hoort te worden om te kijken naar het effect van de gevraagde aanpassing op ook de omgeving. Inclusie hoort een ‘leidend beginsel’ te zijn. Deze toets is terug te zien in jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens in zaken Glor/Zwitserland en Cam/Turkije.

Bij het toetsen van Nederlandse wetgeving werd opgemerkt: “hard cases undermine the norm” in antwoord op een vraag of speciale voorzieningen niet echt nodig zijn in sommige gevallen. Forder en Kruseman leggen uit hoe meerdere bepalingen in Wet passend onderwijs en WBBH/CZ moeilijk te rijmen zijn met artikel 24, vooral door dat deze wetten het kader van segregatie niet veranderen. Wat verplicht is is een verdragsconforme interpretatie in het uitleggen van de verplichtingen van alle partijen die het verdrag moeten naleven (overheidsinstanties, scholen, swv’s, bezwaar- en klachtcommissies en rechtelijke instanties).

Veel vragen waren gesteld. Uit de antwoorden:
M.b.t. ‘belang van het kind’ toets uit het Kinderrechten verdrag (art 3) – Prof. Forder zegt dat artikel 24 specifieker is dan art 3 IVRK en daardoor krijgt art 24 voorrang.

Of ouders recht hebben om voor speciaal onderwijs te kiezen is een gevoelig punt. Komt wel in een afweging, maar zoem in op de vraag waarom ouders dat willen? Is het omdat zij niet serieus genoeg genomen worden door het reguliere systeem? Regulier onderwijs en het speciaal onderwijs zijn ‘communicerende vaten’ en zolang dat RO niet inclusief is zullen er ouders zijn die voor SO kiezen. Is een negatieve keuze.

Art 24 lid 3 geeft antwoord op de vraag of keuze voor onderwijs op gebareninternaat mag.

Voor kinderen met ernstige verstandelijke beperkingen wordt betwijfeld of inclusie kan. Vanuit het publiek werd geantwoord dat het in sommige landen wel gebeurt, met het advies: ga daar kijken. En ook: we weten niet hoe een inclusief onderwijssysteem er uit gaat zien. Maar het is zeker zo dat kinderen niet achteruit moeten gaan.

Op de vraag van advocaten wat er nu moet gebeuren: Prof Forder zegt: zet pijlers op wetgeving. Structuren veranderen niet vanzelf. Zorg dat in beslissingen omtrent toelating/verwijdering het Verdrag meegenomen wordt.

Ministerie, kijkt naar implicaties van het Verdrag – naar waar de drempels liggen.

Deel 2 – Mr D. Houtzager, College Rechten van de Mens (CRM

Het Verdrag was al in 2007 getekend, deze discussie had al veel eerder plaats kunnen vinden.

Het CRM wil niet dat het monitoren van de naleving van het verdrag een ‘papieren exercitie’ wordt. Het moet monitoren over veel terreinen, waaronder onderwijs een van zijn vier speerpunten is. De kritiek uit het rapport over uitzondering van het speciaal onderwijs als grond van discriminatie is terecht.

CRM geeft individuele oordelen. Van de 151 oordelen gegeven in 2016 gingen maar 11 over onderwijs. CRM kan de WGBH-cz toepassen, maar toetst niet verder. De GPO (geschillencommissie Primair Onderwjis) kan ook de WGBH-cz toepassen bij toelating/verwijdering en ondersteuningsgeschillen.

Prof.dr Paul Zoontjens, Hoogleraar onderwijsrecht Tilburg University

Prof Zoontjens vindt de internationale analyse erg goed en is het ermee eens dat de internationale verdragen de norm van inclusief onderwijs vaststellen. Hij heeft twijfels bij de tweede deel van het rapport - de toepassing van deze norm op de Nederlandse wetgeving. Hij vindt dat de bestaande situatie in Nederland niet in strijd is met het Verdrag. Veranderingen kunnen niet in een keer gerealiseerd worden. Staten krijgen de tijd om dit te doen en men kan niet zeggen dat Nederland niet op weg is. Dat er 11 schendingen zouden zijn klopt niet. Zoontjens focust zijn kritiek op twee punten:
Opheffing van speciaal onderwijs en sbo is niet verplicht – de aard van de handicap kan te ingrijpend zijn. Iedereen op dezelfde scholen is een enorme operatie met enorme gevolgen voor gebouwen, curricula, leermiddelen en personeel. En de bevoegdheid van verwijdering kan niet ter discussie gesteld worden. Die bevoegdheid is ook vastgesteld in nationale en internationale rechtspraak. Ook bij toelating – het kan niet dat geschiktheidseisen niet meer een rol mogen spelen in het basisonderwijs en het VO. Dit omdat een onderwijsinstelling geen zorginstelling is.

Onvoorwaardelijke toegang tot het reguliere onderwijs kan ook niet verplicht worden. Opleiden tot een diploma is de taak van het onderwijs. Als een leerling een diploma niet kan halen dan moet er geselecteerd worden. Onderwijs is een en al selecteren. Bepaalde leerlingen vallen dan uit de boot.

De consequenties van het IVRPH voor het onze onderwijsbestel – laat ons het eerst hebben over principes, en dan over wetgeving.

Discussie met de zaal

Een geanimeerde discussie volgde over de aard van de verplichtingen, of Nederland niet al op weg is met Wet passend onderwijs wat wordt beschreven als een ‘enorme verandering van het systeem’, waar scholen nog niet klaar voor zijn (veel weerstand van leerkrachten). De vraag is of er onenigheid is met de beginselen van het Verdrag? Er lijkt overeenstemming te zijn met de norm van inclusief onderwijs, maar niet over wanneer implementatie moet beginnen. Als het Verdrag de internationale norm voor het onderwijs moet zijn, dan is er wel een schending met die norm, en dat zou de impuls moeten geven voor vervolg stappen. Creëert het Verdrag individuele rechten? Zijn wij verwachtingen aan het creëren dat individuen rechten hebben die ze niet hebben? Is het Verdrag niet iets wat geleidelijk ingevoerd moet worden door de Staat, zonder dat er individuele rechten er aan ontleend kunnen worden? Is diploma-gerichtheid te verenigen met een inclusief onderwijs systeem? Deze vragen en meer blijven open.

Sluiting Agnes van Wijnen, projectleider In1School

Bedankt project medewerker José Smits voor het organiseren van de expert meeting en de deelnemers voor hun actieve uitwisselingen en vertelt dat het project verder gaat timmeren aan de weg naar inclusief onderwijs.